Introduzione agli oneri concessori

D. Prof. Corrado, cosa si intende per “oneri concessori”?

R. Nel gergo comune la locuzione “oneri concessori” si usa per identificare l’importo complessivo da versare al Comune a fronte di una richiesta di “permesso di costruire” finalizzato ad un intervento di trasformazione edilizia e urbanistica.

L’espressione in parola costituisce una semplificazione, dal momento che le componenti di tale corrispettivo sono due e distinte tra loro: oneri di urbanizzazione e costo di costruzione (art. 16 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia).

La quota relativa alle “opere di urbanizzazione” è inerente agli oneri necessari alla realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria.

Il contributo è dovuto per il solo rilascio del titolo, senza che neanche rilevi, al fine di esclusione da tale obbligo, la già intervenuta realizzazione di opere di urbanizzazione.

Gli oneri di urbanizzazione primaria sono connessi alla realizzazione di strade residenziali, spazi di sosta o di parcheggio, fognature, rete idrica, rete di distribuzione dell’energia elettrica e del gas, pubblica illuminazione, spazi di verde attrezzato (art. 16, comma 7, T.U.E.), ma anche di cavedi multiservizi e cavidotti per il passaggio di reti di telecomunicazioni, però con talune eccezioni (art. 16, comma 7-bis, T.U.E); gli oneri di urbanizzazione secondaria riguardano la realizzazione di asili nido e scuole  materne, scuole dell’obbligo nonché strutture e complessi per l’istruzione superiore all’obbligo, mercati di quartiere, delegazioni comunali, chiese e altri edifici religiosi, impianti sportivi di quartiere, aree verdi di quartiere, centri sociali e attrezzature culturali e sanitarie. In queste ultime sono ricomprese le opere, le costruzioni e gli impianti destinati allo smaltimento, al riciclaggio o alla distruzione dei rifiuti urbani, speciali, pericolosi, solidi e liquidi, alla bonifica di aree inquinate (art. 16, comma 8, T.U.E.).

La quota relativa al “costo di costruzione” è invece commisurata proporzionalmente al costo di costruzione dell’edificio, in relazione alle caratteristiche della tipologia dell’immobile, distinguendo tra interventi di nuova edificazione ed interventi sull’esistente.

Mi preme mettere in chiaro la natura “giuridica” dell’istituto degli oneri concessori.

Detto contributo rappresenta, secondo la qualificazione datane da una consolidata giurisprudenza amministrativa, un corrispettivo di diritto pubblico, di natura non tributaria, posto a carico del concessionario a titolo di partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione e in proporzione dell’insieme dei benefici che la nuova costruzione acquista, senza alcun vincolo di scopo in relazione alla zona interessata alla trasformazione urbanistica e indipendentemente dalla concreta utilità che il concessionario può conseguire dal titolo edificatorio e dall’ammontare delle spese effettivamente occorrenti per la realizzazione delle opere (v. Cons. St., sez. IV, 5 maggio 2017, n. 2055).

Perciò, sarebbe un grave errore qualificare detti oneri come “tasse”.

Il “modello Roma”

Infine, trattando di oneri concessori, non si può evitare di fare un rapido cenno anche al cosiddetto “contributo straordinario”, istituto di derivazione capitolina (art. 20 delle Norme Tecniche di Attuazione del PRG), successivamente esteso al nostro ordinamento giuridico con l’art. 16, comma 4, lettera d-ter, del D.P.R. 380/2001, come modificato dall’art. 17, comma 1, lettera g), della Legge 11 novembre 2014, n. 164, di conversione del D.L. 12 settembre 2014, n. 133, cosiddetto “Sblocca Italia”.

Nelle operazioni in variante urbanistica, in deroga o con cambio di destinazione d’uso, il privato attuatore è chiamato a versare al Comune, oltre agli oneri di cui sopra, un contributo ulteriore pari a 2/3 del valore immobiliare conseguibile per effetto della trasformazione.

Tale maggior valore attesta l’interesse pubblico, in versamento finanziario, vincolato a specifico centro di costo per la realizzazione di opere pubbliche e servizi da realizzare nel contesto in cui ricade l’intervento, cessione di aree o immobili da destinare a servizi di pubblica utilità, edilizia residenziale sociale od opere pubbliche.

D. Quali tipi di intervento edilizio sono soggetti al pagamento degli oneri?

Sono soggetti al pagamento degli oneri gli interventi edilizi che comportano incremento di “carico urbanistico”.

Ma cosa si intende per carico urbanistico?

Il carico urbanistico (CU), secondo il Quadro delle definizioni uniformi di cui all’Allegato A del Regolamento Edilizio Tipo, ex art. 4, comma 1-sexies, D.P.R. 380/2001, introdotto dall’Intesa del 20 ottobre 2016 della Conferenza Unificata, consiste nel “fabbisogno di dotazioni territoriali di un determinato immobile o insediamento in relazione alla sua entità e destinazione d’uso”.  Inoltre, “costituiscono variazione del carico urbanistico l’aumento o la riduzione di tale fabbisogno conseguenti all’attuazione di interventi urbanistico-edilizi ovvero a mutamenti di destinazione d’uso.” Con tale definizione il tradizionale istituto degli “standard urbanistici”, di cui al D.M. 2 aprile 1968, n. 1444, confluisce definitivamente nel più innovativo concetto di “dotazione territoriale”. Lo stesso RET definisce le dotazioni territoriali (DT) come l’insieme di “infrastrutture, servizi, attrezzature, spazi pubblici o di uso pubblico e ogni altra opera di urbanizzazione e per la sostenibilità (ambientale, paesaggistica, socio-economica e territoriale) prevista dalla legge o dal piano”.

In tal senso, gli oneri di urbanizzazione sono correlati alle funzioni ed alle volumetrie degli immobili. In relazione alle funzioni, il T.U.E. regola distintamente la contribuzione per l’edificazione a destinazione:

  • residenziale;
  • industriale ed artigianale;
  • turistica, commerciale e direzionale.

L’attività non rientrante in tali fattispecie deve trovare idonea regolamentazione nella legislazione regionale e nelle disposizioni dei regolamenti comunali.

D. Gli oneri concessori sono uguali in tutta Italia?

Il principio generale dell’onerosità del titolo edilizio è stato introdotto nel nostro ordinamento giuridico nazionale con la Legge 28 gennaio 1977, n. 10, Norme in materia di edificabilità dei suoli, c.d “Legge Bucalossi“, mediante due disposizioni fondamentali: quella all’art. 1, secondo cui “ogni attività comportante trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio comunale partecipa agli oneri ad essa relativi  e la esecuzione delle opere è subordinata a concessione da parte del sindaco, ai sensi della presente legge” e quella all’art. 3, secondo cui “la concessione comporta la corresponsione di un contributo commisurato all’incidenza delle spese di urbanizzazione nonché al costo di costruzione”. 

Attualmente, il suddetto principio è sancito dagli artt. 11 e 16 del D.P.R. 380/2001.

Quest’ultimo, in particolare, contiene una dettagliata disciplina del contributo da corrispondersi per gli interventi di trasformazione del territorio riconducibili al regime dell’edificabilità dei suoli, mentre non fornisce ulteriori specificazioni per gli interventi comportanti trasformazioni urbanistiche non riconducibili a tale regime, per i quali si fa riferimento alla legislazione regionale.

Infatti, se la disciplina al livello nazionale si limita a sancire il principio generale, alle Regioni è invece demandata la potestà legislativa in merito al dettaglio dei termini quantitativi e qualitativi dell’applicazione dell’istituto in parola, per i quali, in via residuale, resta comunque effettiva la potestà amministrativa a carico dei Comuni.

Ma entriamo nello specifico della determinazione degli oneri concessori.

La quantificazione degli oneri di urbanizzazione (primaria e secondaria) è commisurata all’incidenza dei previsti interventi sul carico urbanistico.

Tale incidenza è stabilita, ai sensi del comma 4 dell’art. 16 del T.U.E., con deliberazione comunale in base alle tabelle parametriche che la Regione definisce per classi di Comuni, in relazione a:

a) ampiezza ed andamento demografico;

b) caratteristiche geografiche;

c) destinazioni di zona previste negli strumenti urbanistici vigenti;

d) limiti e rapporti minimi inderogabili fissati in applicazione dall’art. 41-quinquies, penultimo e ultimo comma, Legge 17 agosto 1942, n. 1150, Legge urbanistica, nonché delle leggi regionali;

d-bis) differenziazione tra gli interventi al fine di incentivare, in modo particolare nelle aree a maggiore densità del costruito, quelli di ristrutturazione edilizia di cui all’articolo 3, comma 1, lettera d), anziché quelli di nuova costruzione;

d-ter) valutazione del maggior valore generato da interventi su aree o immobili in variante urbanistica, in deroga o con cambio di destinazione d’uso. Tale maggior valore, calcolato dall’amministrazione comunale, è suddiviso in misura non inferiore al 50 % tra il Comune e la parte privata ed è erogato da quest’ultima al Comune stesso sotto forma di contributo straordinario, che attesta l’interesse pubblico, in versamento finanziario, vincolato a specifico centro di costo per la realizzazione di opere pubbliche e servizi da realizzare nel contesto in cui ricade l’intervento, cessione di aree o immobili da destinare a servizi di pubblica utilità, edilizia residenziale sociale od opere pubbliche.

I Comuni, quindi, per la determinazione degli oneri in questione, devono provvedere sulla base dei criteri stabiliti dalla Regione. Nel caso di inerzia regionale e/o nelle more di tali adempimenti da parte della Regione, i Comuni provvedono, in via provvisoria, con deliberazione del Consiglio comunale.

La misura del costo di costruzione è parametrata sul costo di costruzione dell’edificio e viene determinata dalle Regioni in relazione alle caratteristiche della tipologia di immobile. Si deve distinguere la realizzazione di nuovi edifici da interventi su edifici già esistenti. In particolare, per i nuovi edifici l’entità del contributo è determinato periodicamente dalle Regioni con riferimento ai costi massimi ammissibili per l’edilizia agevolata (definiti dalle Regioni stesse, a norma della lett. g) del primo comma dell’art. 4, Legge 5 agosto 1978, n. 457, Norme per l’edilizia residenziale) e varia da un minimo del 20% al massimo del 50% di detto costo, in funzione delle caratteristiche e delle tipologie delle costruzioni e della loro destinazione ed ubicazione.

Le Regioni identificano le classi di edifici con caratteristiche superiori a quelle considerate nelle vigenti disposizioni di legge per l’edilizia agevolata, per le quali possono determinare maggiorazioni del costo di costruzione in misura non superiore al 50% a quello fissato per gli edifici aventi i requisiti di edilizia agevolata.

Nel periodo di vigenza delle determinazioni regionali, o nel caso di eventuale assenza di tali determinazioni, il costo di costruzione è adeguato annualmente in ragione dell’intervenuta variazione dei costi di costruzione così come accertata dall’ISTAT (art. 16, comma 9, T.U.E.).

Quanto al contributo per gli interventi sugli edifici già esistenti, il costo di costruzione è determinato dal Comune in relazione al presunto costo degli interventi di cui al progetto presentato.

Al fine di incentivare il recupero del patrimonio edilizio esistente, per gli interventi di ristrutturazione edilizia, i Comuni hanno la facoltà di deliberare costi di costruzione inferiori a quelli determinati per le nuove costruzioni.

Perciò, gli oneri concessori possono differire notevolmente da Regione a Regione ma anche da Comune a Comune.

D. Ci sono casi di esenzione o riduzione degli oneri concessori?

L’art. 17, comma 3, del T.U.E. prevede talune ipotesi di permesso di costruire gratuito, stabilendo una serie di esenzioni dalla corresponsione del contributo di costruzione, avuto riguardo allo scopo dell’attività consentita o al carattere dell’opera ovvero all’occasione dalla quale essa è stata determinata.

Le esenzioni medesime riguardano i seguenti casi:

  1. interventi da realizzare nelle zone agricole, ivi comprese le residenze, in funzione della conduzione del fondo e delle esigenze dell’imprenditore agricolo a titolo principale;
  2. interventi di ristrutturazione e di ampliamento, in misura non superiore al 20%, di edifici unifamiliari;
  3. impianti, attrezzature, opere pubbliche o di interesse generale realizzare dagli enti istituzionalmente competenti nonché opere di urbanizzazione eseguite anche da privati, in attuazione di strumenti urbanistici;
  4. interventi da realizzare in attuazione di norme o di provvedimenti emanati a seguito di pubbliche calamità;
  5. nuovi impianti, lavori, opere, modifiche, istallazioni, relativi alle fonti rinnovabili di energia, alla conservazione, al risparmio e all’uso razionale dell’energia , nel rispetto delle norme urbanistiche e di tutela artistico-storica ed ambientale.

Tali ipotesi di esclusione dell’onerosità del permesso di costruire devono ritenersi tassative, poiché previste in deroga al principio generale fissato dall’art. 11, secondo comma, del T.U.E.

L’esonero dal pagamento del contributo è tuttavia subordinato alla sussistenza di una duplice condizione:

  1. che esso sia richiesto dall’interessato al momento in cui è prodotta la domanda per il permesso di costruire;
  2. che l’interessato offra all’Amministrazione la prova documentale del possesso di tutti i requisiti prescritti.

Riguardo all’eventualità di una riduzione degli oneri concessori, si segnala il caso della piuttosto recente Legge Regione Lombardia 26 novembre 2019, n. 18, che, tra le misure di incentivazione alla rigenerazione urbana e territoriale e al recupero del patrimonio edilizio esistente, prevede, oltre ai bonus volumetrici con possibilità di incremento dell’Indice di edificabilità  massimo previsto dal Piano di Governo del Territorio (PGT) fino al 20 %, un abbattimento fino al 60%  degli oneri di urbanizzazione per gli interventi di ristrutturazione anche con demolizione e ricostruzione ed ulteriori riduzioni degli oneri di urbanizzazione e del contributo sul costo di costruzione per edifici che raggiungono particolari requisiti di qualità dal punto di vista energetico e della sicurezza.

Di converso, la stessa norma, ai fini della lotta al consumo di suolo, prevede una maggiorazione tra il 20% e il 50% del contributo sul costo di costruzione per interventi su suolo agricolo.

Inoltre, è di qualche giorno fa la notizia secondo cui il Comune di Roma si stia preparando alla cosiddetta “Fase 2” dell’epidemia da Coronavirus – quella della ripartenza -, cui si darà corso a partire dal prossimo 4 maggio, con un provvedimento di sospensione di tutti i versamenti relativi agli oneri di urbanizzazione e costo di costruzione ed al differimento dei pagamenti per tutti i titoli che prevedano rateizzazioni, con l’obiettivo di agevolare e sostenere il comparto edilizio, le imprese che operano nel settore delle costruzioni edili e i cittadini che devono provvedere ai versamenti degli oneri concessori. Gli uffici comunali del Bilancio si sarebbero già attivati per individuare le coperture finanziarie necessarie a sostenere tale misura. 

D. Cosa succede se non si pagano gli oneri concessori?

Il soggetto passivo della obbligazione al pagamento del contribuito è il destinatario del permesso di costruire e questo resta obbligato fino a quando non sia stato formalizzato nei confronti dell’Amministrazione comunale il trasferimento ad altri del titolo abilitativo. 

Il credito al Comune è soggetto a prescrizione decennale, che decorre dalla data del rilascio del permesso di costruire, vale a dire dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere (art. 2935 Codice Civile).

Nel caso di mancato pagamento dei contributi si procede a “riscossione coattiva”.

Questa, ai sensi dell’art. 43 del T.U.E., viene effettuata a norma degli artt. 179 (Accertamento) e 180 (Riscossione) del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali.

Se gli effetti del mancato pagamento degli oneri concessori risultano chiaramente definiti per legge, non altrettanto può dirsi del caso opposto, vale a dire quando un sopraggiunto provvedimento di variante urbanistica azzera il valore delle previsioni del piano previgente sulla base delle quali erano stati effettuati versamenti contributivi.

Il tema dei cosiddetti “oneri negativi” (conseguenza della tendenza, oramai molto diffusa, dei proprietari a rinunciare ai diritti edificatori già acquisiti), necessiterebbe di un adeguato trattamento normativo, soprattutto in visione dell’accentuarsi di una crisi economica post-epidemia che avrà notevoli conseguenze sul già provato settore dell’edilizia.

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