Oneri concessori e Corte Costituzionale

Intervista alla prof. Giulia Milo, in merito alla recente sentenza della Corte Costituzionale in materia di oneri concessori.

Si tratta di un argomento di stretta attualità, stante il fatto che la Corte Costituzionale è recentemente intervenuta, relativamente alla legge regionale del Veneto in materia di oneri concessori e di conguaglio.

D. Prof. Milo, cosa si intende per “oneri concessori”?

Il soggetto privato che intende realizzare un’opera di una certa consistenza in un’area di proprietà, o che comunque intende trasformare in modo significativo un manufatto già esistente, deve ottenere un’autorizzazione da parte della pubblica amministrazione.

Per ottenere questa autorizzazione, che al momento prende il nome di “permesso di costruire”, deve versare al Comune, ente attributario della potestà di rilasciare tale atto, una somma di denaro, che viene qualificata “oneri concessori”.

Si tratta in sostanza di un corrispettivo versato alla Pubblica amministrazione per poter esercitare lo jus aedificandi, naturalmente nei limiti in cui esso esiste, quindi nella misura in cui gli atti di pianificazione urbanistica consentono l’edificabilità, altrimenti tale attività è del tutto esclusa ab origine-

D. Quali tipi di intervento edilizio sono soggetti al pagamento degli oneri?

Sono soggetti al versamento degli oneri concessori solo gli interventi che possono portare ad una nuova costruzione o a una modifica significativa di un immobile esistente o, solo, nelle zone del centro storico, un mutamento di destinazione d’uso anche senza la realizzazione di opere. Gli interventi soggetti a oneri concessori sono indicati dalla legge e precisamente dall’art. 10 del Decreto del Presidente della Repubblica del 06.06.2001 n. 380.
Le regioni possono poi individuare, con legge regionale, ulteriori interventi da sottoporre al preventivo rilascio del permesso di costruire e al versamento degli oneri concessori.

D. Gli oneri concessori sono uguali in tutta Italia?

Gli oneri concessori sono composti da due contributi: uno commisurato all’incidenza degli oneri di urbanizzazione e un altro commisurato al costo di costruzione.

In sostanza, per quanto concerne il primo contributo, il privato deve, all’atto del rilascio del permesso di costruire, pagare una somma di denaro per partecipare ai costi necessari per realizzare, nell’area ove si trova la costruzione, le opere di urbanizzazione primaria e secondaria. Si tratta di
opere indispensabili per rendere l’area idonea ad essere utilizzata da parte dei cittadini (opere primarie sono, tra le altre, strade, parcheggi, reti di distribuzione di acqua energia gas illuminazione, opere di urbanizzazione secondaria sono, tra le altre, le scuole gli asili, i mercati, gli edifici religiosi, gli impianti sportivi).

L’incidenza degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria è stabilita con deliberazione del consiglio comunale in base a tabelle parametriche definite dalla Regione.

Si può quindi affermare che la quota di oneri concessori commisurati all’incidenza degli oneri di urbanizzazione ha natura di corrispettivo di diritto pubblico, perché, realizzando la nuova opera, il privato partecipa alle utilità derivanti dalla presenza di opere di urbanizzazione.
Per quanto concerne il secondo contributo, la quota commisurata ai costi di costruzione, questi vengono determinati in via astratta dalla regioni e il contributo comprende una quota di detti costi, variabile dal 5 per cento al 20 per cento, che viene determinata dalle regioni in funzione delle
caratteristiche e delle tipologie delle costruzioni e della loro destinazione ed ubicazione.
In questo caso non si tratta del corrispettivo del godimento di opere di urbanizzazione ma di una sorta di condivisione con la pubblica amministrazione dell’aumento di valore derivante dall’edificazione.
L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (n. 12/2018) ha affermato che il permesso di costruire, rendendo possibile l’edificazione, attribuisce (direttamente o indirettamente) al privato rilevanti benefici economici, a fronte dei quali è previsto, in termini di controprestazione, il pagamento di
una somma di danaro, appunto il contributo di costruzione, qualificabile come corrispettivo di diritto pubblico.
Gli oneri concessori pertanto non sono uguali in tutta Italia e per quanto concerne la quota commisurata ai costi di costruzione spetta alle Regioni fissarne l’ammontare in una percentuale variabile dal 5 per cento al 20 per cento degli stessi.

D. Ci sono casi di esenzione o riduzione degli oneri concessori?

La legge (art. 17 del dPR n. 380 del 2001) indica una serie di interventi edilizi per i quali gli oneri concessori sono ridotti o del tutto esclusi. Si tratta di interventi che il legislatore ritiene opportuno incentivare perché destinati a soddisfare interessi pubblici o comunque interessi ritenuti meritevoli di un pubblico sostegno.
Tra questi, la realizzazione di interventi di edilizia abitativa convenzionata inerenti unità abitative destinate ad essere messe sul mercato ad un prezzo calmierato, la realizzazione della primaabitazione, interventi funzionali ad attività agricole, costruzione di impianti, attrezzature, opere
pubbliche o di interesse generale, interventi relativi alle fonti rinnovabili di energia, alla conservazione, al risparmio e all’uso razionale dell’energia ed altri.
Anche gli interventi relativi a costruzioni o impianti destinati ad attività turistiche, commerciali e direzionali o allo svolgimento di servizi comporta la corresponsione di un contributo in misura ridotta.

D. Cosa succede se non si pagano gli oneri concessori?

La legge (art. 42 del dPR n. 380/2001) prevede delle sanzioni che aumentano con l’aumentare del ritardo, vanno da un minimo del 10% del dovuto fino al 40%. Le Regioni possono poi aumentare tali sanzioni fino al doppio.
L’amministrazione può procedere alla riscossione del contributo e delle sanzioni secondo le norme vigenti in materia di riscossione coattiva delle entrate tributarie quindi può emettere un’ingiunzione di pagamento e se l’ingiunto non si paga quanto indicato entro trenta giorni l’ente può procedere con la riscossione coattiva effettuando pignoramenti, fermi amministrativi, iscrivendo ipoteche e quant’altro.

D. La Corte Costituzionale ha dichiarato illegittimo l’art. 2 della l.r. Veneto 4/2015, nella parte in cui non consentiva ai Comuni di correggere la determinazione del contributo di costruzione mediante richiesta di “conguaglio”. Come si allinea questa pronuncia con il principio di affidamento dei privati?


La regione Veneto ha stabilito con legge del 2015 la quota degli oneri di costruzione ma ha anche stabilito che il Comune non potesse modificare la quantificazione degli oneri concessori effettuata al momento del rilascio del permesso di costruire, se avvenuto precedentemente all’entrata in vigore
della nuova legge, neppure se si fosse reso conto di aver commesso un errore ed avesse chiesto meno di quanto dovuto.
La Corte Costituzionale ha affermato che l’onerosità del titolo abilitativo, e quindi la necessità di versare i contributi concessori costituisce una norma statale di principio nella materia «governo del territorio», non derogabile da parte del legislatore regionale. Pertanto le leggi regionali non possono
introdurre una disciplina che consenta il mancato versamento o il versamento in una misura inferiore alla forbice stabilita dalla legge statale degli oneri concessori.
Allo stesso modo deve permanere in capo ai Comuni, in caso di una iniziale richiesta di una somma inferiore al dovuto, la possibilità di chiedere un conguaglio.
L’interpretazione di tale istituto del Giudice costituzionale e del Giudice amministrativo rendono sostanzialmente irrilevante l’affidamento dei privati e consentono all’amministrazione di rideterminare la quantificazione degli oneri concessori chiedendo conguagli liberamente entro il termine di prescrizione di dieci anni.

D. L’istituto del conguaglio, quanto a costo di costruzione, fino a che punto può spingersi per non sconfinare nell’applicazione retroattiva di una norma tributaria?

L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (Consiglio di Stato ad. plen., 30/08/2018, n.12) ha affermato che la pubblica amministrazione, può sempre rideterminare, sia a favore che a sfavore del privato, l’importo del contributo di costruzione, in principio erroneamente liquidato, richiedendone o rimborsandone a questi la differenza nell’ordinario termine di prescrizione decennale (art. 2946 c.c.) decorrente dal rilascio del titolo edilizio, senza incorrere in alcuna decadenza.

Ad avviso del Giudice amministrativo gli atti con cui vengono quantificati gli oneri concessori non hanno natura autoritativa e pertanto la modifica di tale quantificazione non soggiace alle regole previste per l’esercizio del potere di autotutela, regole che richiedono di intervenire entro tempi
ragionevoli valutando l’affidamento del privato.
Neppure, secondo il Giudice amministrativo, si applicano le regole di diritto privato inerenti la rilevanza dell’errore (art. 1428 c.c. L’errore è causa di annullamento del contratto quando è essenziale ed è riconoscibile dall’altro contraente) in quanto, secondo il Giudice amministrativo, la necessità di versare gli oneri concessori rientra nel novero delle prestazioni patrimoniali imposte ex art. 23 Cost. di natura non tributaria e la natura non autoritativa, non imperativa e non pubblicistica degli atti consente che possano sussistere previsioni derogatorie rispetto all’ordinaria
regolamentazione privatistica ( art. 1, comma 1-bis, della l. n. 241/1990 ) senza che ciò determini sic et simpliciter l’attrazione del rapporto paritetico, che ne è alla base, nell’alveo delle “fattispecie paraimpositive di stampo tributario”.
Insomma secondo il Giudice amministrativo non è attività autoritativa e quindi non si applicano le garanzie della tutela dell’affidamento in tale ambito, è attività di diritto privato e paritetica ma non si applicano i principi di rilevanza e riconoscibilità dell’errore del diritto civile perché quando l’amministrazione utilizza il diritto privato sono ammesse deroghe.
In sostanza, poiché le regole relative alla determinazione dell’entità del contributo concessorio sono fissate con legge (statale), il privato può e deve conoscerle e quindi non matura alcun affidamento tutelabile in caso di richieste inferiori iniziali da parte dell’amministrazione successivamente
soggette a richiesta di conguaglio.

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